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L'Union SNUI-SUD Trésor Solidaires
Vincent Drezet de l’Union SNUI-SUD Trésor Solidaires
Le livre d’Attac Pour un « big bang
fiscal », coordonné par Vincent Drezet de l’Union SNUI-SUD Trésor Solidaires
Les
guides pratiques
Le texte du
Quelle Europe fiscale ?
Rapport du SNUI sur l’état de la lutte contre la fraude fiscale
Le texte du
Après le "Serpent Fiscal" le dernier livre du Snui :
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Mars 1999 
II - COMMENT LUTTER CONTRE LA FRAUDE ?
III - CONSEQUENCES DE LA MONDIALISATION ET
DE LA CONSTRUCTION EUROPEENNE INACHEVEE : I - LE CONSTAT DE LA FRAUDE
Un rapport du CESDIP (Centre de Recherches Sociologiques sur le
Droit et les Institutions Pénales) de 1998, a analysé
les chiffres du contrôle fiscal et réalisé "une
estimation monétaire des délinquances 1992 - 1996" sous
le titre générique "Les coûts du crime".
Par ailleurs, figurent les diverses évaluations de la fraude fiscale avancées au cours des années passées, (Rapport Courson et Léonard - 1996, Evaluations de l'INSEE, et Les évaluations du Syndicat National Unifié des Impôts- SNUI). En 1992 la fraude fiscale estimée par le SNUI : 195
MILLIARDS de F par an ! La fraude fiscale, c'est quoi ? Définir la "fraude fiscale" apparaît comme une chose peu aisée, dès lors que l'approche juridique recouvre une acception quelque peu "restrictive". En effet, du point de vue du droit, l'approche de la fraude
fiscale est quelque peu complexe, la question étant
abordée par le Code Général des Impôts
(C.G.I.) et le Livre des Procédures Fiscales (L.P.F.) de
manière plurielle. Selon le rapport d'information n° 1105 de la Commission des Finances de l'Assemblée Nationale établie par Mr Jean-Pierre BRARD (Député) : Au "sens strict" la fraude fiscale relève de l'infraction correctionnelle. C'est en effet un délit défini à l'article 1741 du C.G.I., constitué lorsqu'il y a soustraction ou tentative de soustraction frauduleuse à l'établissement ou au paiement de toute ou partie de l'impôt. Sont notamment répertoriés comme cas de fraude fiscale l'omission volontaire de déclaration dans les délais prescrits, la dissimulation d'une partie des sommes sujettes à l'impôt, l'organisation de l'insolvabilité, les manoeuvres frauduleuses faisant obstacle au recouvrement de l'impôt. En outre, la référence aux agissements "de toute manière frauduleuse" assure une conception extensive du délit. De manière classique en matière pénale, l'intention joue un rôle essentiel. Le caractère intentionnel de la fraude doit ainsi être prouvé par l'administration ou le parquet, lorsque des poursuites sont engagées. Celles-ci ne sont toutefois engagées que sur l'avis favorable d'une commission composée de magistrats du Conseil d'Etat et de la Cour des Comptes, la Commission des infractions fiscales (CIF). Si l'on s'en tient à cette "stricte définition", la
fraude fiscale est assez réduite, le nombre des plaintes
déposées chaque année, après l'avis de la
CIF, étant inférieur à 1 000, bien qu'en
augmentation régulière, comme l'indique le tableau
suivant :
C'est en se référant à cette analyse, (qui à notre sens est par trop restrictive) que la Direction Générale des Impôts, par la voix de son Directeur Général, M. JP BEAUFRET, tend à minimiser les chiffres de la" fraude fiscale" en France (Article paru dans le "Figaro Magazine" du 9 janvier 1999). En réalité, pour le SNUI, "la fraude fiscale" doit faire l'objet d'une analyse plus détaillée, mais surtout peut, en termes d'incidences budgétaires se définir de manière assez simple par la formule : "Tout ce qui est fraudé par les uns est payé
par les autres !" L'élaboration de la loi de finances donne lieu chaque
année à quelques débats d'orientation politique
qui intègrent les paramètres connus (ou définis)
en matière de recettes et de dépenses. Certaines
incidences budgétaires, notamment, en ce qui concerne les
dépenses envisagées (à caractère social
par exemple) sont "approchées" en fonction des recettes
budgétaires attendues en provenance de tel ou tel impôt.
Dès lors que, selon nos estimations, plus de 230
milliards de F s'évaporent chaque année, du fait de la
"fraude", il semble utile de réfléchir
sérieusement aux moyens de la circonscrire et donc de la
combattre efficacement. Au delà de l'approche technique de ce fléau, il convient de revenir en quelques mots sur la notion même de fraude développée par Mr BRARD : "Au sens large, on peut considérer que la fraude fiscale regroupe des pratiques susceptibles de donner lieu à application des sanctions fiscales à caractère purement pécuniaire et administratif prévues par les différentes dispositions du C.G.I. en cas d'insuffisances de déclaration, de défaut ou de retard dans la production de documents utilisés pour le contrôle de l'impôt ou d'omissions ou d'inexactitudes dans les documents produits. On rappellera brièvement que ces sanctions, dont le dispositif est trop complexe pour être exposé en détail, reposent, pour l'essentiel, s'agissant des insuffisances affectant une base ou des éléments d'imposition et conduisant l'administration à effectuer des redressements, d'une part, sur l'application généralisée, au delà de la tolérance légale (dite du 20è), de l'intérêt légal de 0,75 % par mois prévu à l'article 1727 du CGI, et qui s'applique indépendamment de toute sanction, d'autre part, sur différentes majorations de droits dont les plus connues sont les majorations de 40 % pour mauvaise foi et de 80 % pour manoeuvres frauduleuses. De même on rappellera la majoration de 10 % en cas de paiement tardif de certains impôts recouvrés par les comptables du trésor, notamment l'impôt sur le revenu, ainsi que les amendes fiscales prévues sous forme de quantum en cas de défaut ou de retard dans la production de documents utilisés pour le contrôle de l'impôt ou d'omissions ou d'inexactitudes dans les documents produits". Dans ce cas, la preuve de l'absence de bonne foi doit être apportée par l'administration, la règle étant que la bonne foi est présumée. Comme on le constate, la fraude n'est pas si simple à définir, mais en l'occurrence, toutes les infractions constatées participent de "l'évaporation" de recettes fiscales et donc budgétaires qu'il faudra trouver ailleurs. De plus, il convient de souligner ici, le rôle de" filtre" que joue la C.I.F. en ne retenant que les dossiers dignes d'intérêt, plus particulièrement dans l'idée de "faire un modèle" comme arme de dissuasion. Il faut cependant savoir, qu'en amont de ce filtre, l'administration fiscale "s'autocensure" sur nombre de dossiers qui ne viennent pas en débat devant la CIF pour diverses raisons qu'il semble difficile d'exposer ici. Depuis, de nombreuses années, le SNUI réclame la
suppression de la CIF ainsi que l'inscription dans le code
pénal du délit de fraude fiscale ; deux
décisions qui permettraient de lutter plus efficacement contre
la fraude en usant, toute à la fois, de la dissuasion et de la
sanction. Par définition, tout impôt ou taxe a "vocation"
à être fraudé, mais certains d'entre eux
constituent potentiellement des champs plus favorables où se
développent toutes sortes de procédés de fraude.
Parmi ces derniers, la TVA représente l'exemple le plus
flagrant de ce que l'on doit considérer comme une fraude pure
et simple. En effet, cette taxe est due (par le redevable réel
: le consommateur final, c'est-à-dire les "contribuables
ordinaires") mais est collectée par les entreprises qui
doivent ensuite la liquider auprès des recettes des
impôts (ou des douanes). Le tableau ci-dessous met en évidence l'importance des rappels effectués en matière de TVA par rapport à l'ensemble des rappels de droits nets suite à contrôle. (nombres en unités et montants en millions de francs)
(1) Calcul fondé sur la constatation pratique que deux
vérifications simples, deux vérifications ponctuelles
ou deux vérifications diagnostics arrêtées
correspondent sensiblement en terme de résultats et de charge
pour les services à une vérification
générale. Comme on le constate aisément, au titre de l'année
1996, la TVA représente plus de 37 % (25 140 millions de F) du
total des droits nets rappelés (67 233 millions de F) suite
à contrôle fiscal.
Le savant mécanisme de la TVA (relativement simple au
demeurant !) ne saurait être détaillé ici, mais
pour l'essentiel, on peut résumer la problématique de
la fraude à la TVA en précisant les notions de
"redevable réel" (le consommateur final) et de "redevable
légal" (l'entreprise qui la facture). De líabsence pure et simple de déclarations de TVA
à la minoration de recettes, les procédés de
fraude à la TVA sont des plus variés et certains
procédés ne sont réellement décelables
que lors díopérations de contrôle approfondi
réalisées sur place (vérifications de
comptabilité) qui nécessitent une compétence
sans cesse accrue de la part des agents de la DGI, compte tenu de
líévolution considérable de la
législation applicable. Le constat díun nombre croissant de demandes de
remboursement de crédits de TVA, sujettes à caution, a
conduit la DGI dans la période récente à
diligenter des contrôles immédiats. Apparaissant pour la
première fois dans les statistiques du contrôle fiscal
au titre de líannée 1996, les rejets de demandes
non-fondées (ou anticipant les délais légaux de
restitution de la TVA) ont représenté 5 398 millions de
F.
Maurice LAURE, lui-même (le père de la TVA)
critiquait le système mis en place dans son ouvrage «
Science Fiscale » paru en mai 1993. Il constatait que les
autorités européennes avaient méconnu les
principes fondamentaux de la TVA, qui est un impôt non
localisable et qui supporte mal líabsence de
frontières. En France, la mise en place du Marché Unique a conduit le
Ministère des Finances à redistribuer les missions
entre la DGDDI et la DGI. Ainsi, les Douanes gèrent
líaspect « données statistiques » en suivant
le dépôt des Déclarations díEchange de
Biens (DEB) souscrites par toutes les entreprises qui
procèdent à des opérations intra-communautaires
(acquisitions ou livraisons, ou les deux) dans lesquelles sont
consignées les volumes et valeurs des biens (et uniquement des
biens) faisant líobjet des transactions. Quant aux services,
aucune donnée níest fournie. En matière de prestations de services, la mise en application des règles a pris parfois des connotations « ubuesques », tant les dispositions régissant notamment la « territorialité » (localisation géographique de líopération réalisée) sont diverses et variées (le cas des transports en est sans doute líillustration la plus criante !). Mais que dire alors des modalités de vérification de ces prestations de services ? La détection des simples erreurs dues aux règles « kafkaïennes » níest déjà pas une sinécure pour les vérificateurs, mais la recherche et la découverte de procédés frauduleux relèvent de la haute-voltige. --> "Extraits du Rapport BRARD" : L'internationalisation accrue des économies présente encore des risques, malgré les réflexions en cours sur les limites à apporter à la concurrence fiscale dommageable. "Le développement des relations économiques
internationales, qu'il s'agisse des échanges de biens, des
échanges de services ou des échanges purement
financiers, constitue un facteur favorable au développement de
la fraude et de l'évasion fiscale, puisque, de manière
simple, il met en relation un contribuable français avec un
étranger et donne des possibilités de recourir à
des intermédiaires, commerciaux, financiers ou bancaires, qui
ne relèvent pas de la juridiction de l'administration fiscale
française et sur lesquels l'obtention de toute information
exige, en cas de contrôle, le recours, aux procédures
d'assistance administrative qui apparaissent comme passablement
lourdes, dont la mise en oeuvre est assez longue et qui sont loin de
couvrir tous les pays et tous les cas. Il suffit d'observer que le
quart de notre PIB fait l'objet de transactions commerciales
intraeuropéennes ou internationales pour mesurer les
enjeux. II - COMMENT LUTTER CONTRE LA FRAUDE ?
Les frontières sont tombées en Europe, mais pas pour
tout le monde. Les services fiscaux et douaniers à
líinstar des services de justice et de police voient leurs
missions quelque peu « contrariées » en raison des
limites de leurs compétences territoriales respectives et des
difficultés de mise en oeuvre díune coopération
simple, rapide et efficace. En líétat actuel, les lois
de chaque pays et les conventions internationales entre les pays
offrent, paradoxalement, plus de droits aux délinquants du
simple fait de leur multiplicité, de leur diversité et
de la difficulté pour les autorités de coordonner des
actions de détection et de répression. Il y a deux ans quelques magistrats européens signaient
« líAppel de Genève » contre la corruption
internationale, le recyclage de líargent sale et la
criminalité financière. Le texte intégral de cet
appel est joint au présent dossier. Au nom de líégalité de tous les citoyens
devant la loi, les signataires souhaitent, la signature de
conventions internationales entre pays européens : « ...
incluant le renforcement de líassistance mutuelle
administrative en matière fiscale. Ils proposent,
à ce sujet, dans les pays qui ne le connaissent pas,
« la création díune nouvelle incrimination
díescroquerie fiscale pour les cas où la fraude porte
sur un montant significatif et a été commise par
líemploi de manoeuvres frauduleuses tendant à
dissimuler la réalité ». En septembre dernier, les policiers de vingt pays, réunis
à Paris sous líégide díInterpol ont
lancé eux aussi, sous la forme díun manifeste, un appel
aux gouvernements pour une organisation plus efficace contre la
délinquance économique. Après avoir,
échangé leurs expériences réciproques,
notamment, en matière de délinquance des entreprises et
de fraude des dirigeants de celles-ci ainsi quíen
matière de technique des investigations comptables » les
policiers se sont accordés sur la nécessité de
la levée du secret bancaire. Pour parvenir à lutter efficacement contre tous ces formes
de délinquance, les policiers ont également
souligné leurs besoins en matière de formation
professionnelle technique afin díappréhender toutes les
« techniques » frauduleuses utilisées par les
criminels internationaux.
Comme le note M. BRARD dans son rapport d'étape : "Il faut rappeler le développement des paradis
fiscaux, caractérisés par des impôts faibles et
un secret bancaire et fiscal, auquel l'accès est d'autant plus
aisé que les possibilités du transport des personnes et
les capacités de télécommunication se sont
développées. Leur attraction est forte en
matière de gestion de patrimoine. Le risque d'évasion
fiscale lié à l'exercice, à partir de ces
territoires à régimes fiscaux
privilégiés, d'activités "off shore"
exercées en direction de l'extérieur, ou aux
possibilités d'exercer sur un territoire non
privilégié, une activité disposant d'une
fiscalité privilégiée, a également
été accru. Mais où síarrête, « líoptimisation fiscale » et où commence la fraude fiscale ? Cíest à ce difficile exercice de discernement que se
livrent les agents de impôts lorsquíils sont
amenés à examiner des opérations commerciales ou
financières réalisées entre
sociétés. Dans ce domaine, la mise en application de ces articles a donné lieu à un montant total de rappel de + de 5 milliards de F en 1997. De manière plus générale, les résultats du contrôle fiscal en matière internationale ont progressé de 66,75 % entre 1996 et 1997. En 1996, en matière díimpôts directs (impôt sur le revenu et impôt sur les sociétés) les rappels síélevaient à 8,4 milliards F, alors quíen 1997 les rappels opérés síélevaient à 14,02 milliards de F. Pour pouvoir mettre en oeuvre les dispositions de ces articles, il
faut souvent recourir à líassistance internationale
telle quíelle est définie par les conventions
internationales établies bilatéralement entre
états. En líétat actuel des choses, les demandes
díassistance de cette nature nécessitent du temps donc
de la patience. Certains délais se sont quelque peu raccourcis
depuis quelques années, notamment, lorsque
líadministration française dispose
díattachés fiscaux dans le pays dont
líassistance est requise. On notera, toutefois, que la France
ne compte pas encore à ce jour un attaché fiscal dans
chacun des pays de líUE. En matière de TVA intra-communautaire, et plus particulièrement de livraisons intra-communautaires, il faut souligner que les contrôles opérés ont conduit à la détection díopérations fictives qui ont donné lieu, en 1997, à 530 millions de F de rappels de droits (contre 137 millions en 1996). Il síagit là de véritables agissements frauduleux dont la détection níest pas chose aisée. Comme nous líavons déjà dit, les moyens dont
disposent les administrations fiscales et douanières dans ce
domaine sont constitués de bases informatiques qui ont
démontré leurs « limites » au cours des
années passées, à tel point quíun plan
díaction commun entre la DGI et la DGDDI a été
mis en place le 27 février 1997 et renforcé dans le
cadre du programme de lutte contre la fraude en fin
díannée 1997. Toutes ces décisions tendent à démontrer que le SNUI avait eu raison dès 1993 de dénoncer les risques de fraude que générerait le nouveau système. A cette époque, nos craintes étaient fondées mais notre estimation de 30 milliards de F avait été vivement contestée par le gouvernement. Force est de constater que si de nouvelles mesures sont prises cíest bien que les risques de fraude avaient été largement sous-estimés, voire ignorés par les autorités européennes et par les divers gouvernements. Rappelons en dernier lieu la décision FISCALIS adoptée par le Parlement et le Conseil en mars 1998 (seulement !) visant à organiser la protection des intérêts financiers des Etats membres de líUE en luttant contre la fraude et líévasion fiscale. FISCALIS vise à améliorer les échanges díinformations entre les diverses administrations et à engager un processus d'harmonisation des politiques des Etats membres. Les moyens actuels de contrôle síavèrent donc
largement insuffisants tant au plan législatif que
technologique mais également en terme de personnels
disponibles et suffisamment formés aux opérations de
contrôle qui nécessitent des investigations lourdes et
approfondies et Ö du temps.
« Les mesures à mettre en oeuvre sont notamment les
suivantes : Nous ne reviendrons pas sur líensemble des recommandations
de M BRARD mais il semble utile de síarrêter sur deux
díentre-elles : Le développement de « líanalyse de risque ». Nous sommes là au coeur même du contrôle fiscal
et de líévolution de ces méthodes. Une
évolution que díaucuns souhaitent voir
síaccomplir selon un certain alignement sur les
méthodes « anglo-saxonnes ». Sur le sujet particulier quíest le contrôle de la
TVA, la Commission, dans un rapport de 1995, indiquait : « Un
moins perçu de recettes (pour le budget de líUnion), et
par conséquent une perte de ressources TVA, doit être
compensée par un appel plus important au PNB.
Líutilisation supplémentaire des ressources PNB est
financée par tous les Etats membres. Le manque
díefficacité en matière de perception de TVA
dans un seul Etat membre a donc des conséquences sur les
autres Etats membres ». Dans ce 3ème rapport de 1998, la Commission commence par
constater de manière simpliste, que líobligation
fiscale implique une contrainte. « Líobligation fiscale a
toujours été confrontée à
líintérêt des individus de pouvoir disposer au
maximum des revenus des richesses produites par leur travail ».
Par ailleurs, la Commission ajoute : « Aujourdíhui un
principe largement accepté en matière de
fiscalité est que le but essentiel de chaque système
fiscal est de promouvoir líaccomplissement volontaire des
obligations, à savoir líautoliquidation, la
déclaration et le paiement corrects de la taxe sans
intervention préalable díune activité
administrative de contrôle. Líidée de base repose
sur líexistence díun « contrat » implicite en
application duquel les assujettis payent les impôts et les
Etats fournissent des services de qualité, y compris
líefficacité dans la détection des assujettis
qui níaccomplissent pas leurs obligations ». Brandir la toute puissance de líadministration fiscale comme arme de dissuasion en prétextant sa capacité à définir avec une quasi-certitude qui sera contrôlé relève sans doute du mythe. Selon la Commission le choix des entreprises à vérifier « découle notamment de líanalyse du risque qui vise à déterminer les indices permettant de mieux cibler les contrôles et de déterminer préalablement où se situe avec la plus grande probabilité .... la fraude ». Toutefois, elle concède ceci : « Líeffet de cibler les contrôles selon certains paramètres devrait être complété par des contrôles aléatoires (tirage au sort, random audit). Cela permettrait díune part de vérifier et de renforcer la validité des critères utilisés et, díautre part, díéviter que les assujettis puissent se sentir à líabri díun contrôle pour la seule raison quíils se situent « artificiellement » en dehors des paramètres de risque ». Le SNUI ne peut que condamner une telle approche. Cíest une
vision éminemment « libérale » du
contrôle fiscal que défend la Commission de
Bruxelles. Etonnante orientation en ce qui concerne le contrôle des
entreprises et des détenteurs de haut-revenus et de gros
patrimoines quand en France, le parlement adopte le principe de
líinterconnexion des fichiers fiscaux et sociaux pour
optimiser le contrôle des particuliers « ordinaires
». Votée en catimini, par le biais díun amendement au
projet de loi de finances pour 1999, cette disposition permettra,
dorénavant, díutiliser le numéro national
díidentification (n° NIR) comme identifiant unique
utilisable par les services fiscaux et les organismes sociaux.
Líarticle L 152 du Livre des Procédures Fiscales (LPF)
a été modifié en conséquence. 1°) A líappréciation des conditions
díouverture et de maintien des droits aux prestations; Cette disposition nouvelle viserait, soi-disant, à
faciliter les travaux de contrôle effectués par les
services fiscaux en évitant quelques erreurs d'homonymie et
quelques loupés en terme de recensement de défaillants
en matière de déclaration de revenus. En effet, cette interconnexion va plus vraisemblablement servir
les intérêts des organismes sociaux en facilitant leur
accès aux données détenues par
líadministration fiscale. La chasse aux faux RMIstes et aux
allocataires indélicats va être ouverte avec des armes
lourdes. En ce qui concerne, líadministration fiscale, cette mesure peut-être plutôt considérée comme líautorisation díutiliser un marteau-pilon pour écraser une mouche. Ne nous y trompons pas, líinterconnexion de fichiers fiscaux et sociaux est une arme supplémentaire pour combattre les quelques dérives engendrées par une situation sociale devenue insupportable plutôt quíun nouvel arsenal développé pour lutter contre la grande fraude fiscale internationale. On notera en dernier lieu, que dans le cadre de la présentation des nouveaux outils informatiques mis à la disposition des services fiscaux, la DGI estimait elle-même que "l'utilisation du NIR comme identifiant commun entre la DGI et ces organismes faciliterait les opérations et les fiabiliserait, mais n'est pas strictement nécessaire". --> Deux poids ... deux mesures ! Un Big-Brother pour les simples salariés et de simples recommandations (ECOFIN) pour les grands groupes transnationaux et les détenteurs de capitaux ! Pour le SNUI, les orientations qui se dessinent vont à
líencontre de la justice fiscale, vont à
líencontre de líégalité des citoyens
devant líimpôt mais aussi de
líégalité devant le contrôle fiscal qui
garantit les droits de chacun et líaccomplissement des devoirs
de tous ! III - CONSEQUENCES DE LA MONDIALISATION ET DE LA CONSTRUCTION EUROPEENNE INACHEVEE : LE NOMADISME FISCAL EUROPEEN
Au delà des considérations propres au contrôle fiscal, les diverses dispositions fiscales adoptées par les Etats membres de líUE conduisent, nous líavons vu, à une démarche « díoptimisation fiscale » qui frise souvent la pure fraude. Ainsi, sans nécessairement avoir recours à des procédés frauduleux (toujours à démontrer par les administrations fiscales) les grands groupes internationaux peuvent bénéficier des dispositions extrêmement favorables qui leur sont réservées en matière díimpôt sur les sociétés et de taxe professionnelle, notamment. Avantages divers mais souvent conséquents, optimisés par les stratégies économiques et sociales de ces grandes «structures » internationales. Ainsi, telle « filiale » va profiter des dispositions alléchantes en matière díIS en Irlande (Zone des Docks de Dublin) pour les services financiers díun grand groupe et par ailleurs bénéficier díallégement (voire díexonération totale) de taxe professionnelle pour une « unité de production » au sein díune zone franche française pendant 5 ou 10 ans. Cet avantage sera aussi possible en matière díIS dans certains cas. La période díexonération achevée, les décideurs, vont faire le choix de la délocalisation sous díautres cieux, pour optimiser fiscalement leurs investissements mais sans, le plus souvent, accorder quelque intérêt au sort des employés. Le coût social devra être assumé par la collectivité nationale que líentreprise a décidé de quitter pour des cieux plus favorables ! Ce « nomadisme » fiscal est profitable à toutes les grands groupes internationaux qui de par la complexité de leurs structurations et de montages juridiques très élaborés bénéficient de toutes les dispositions fiscales adoptées par les Etats membres de líUE en fonction, parfois, de situations sociales locales particulièrement difficiles en terme de chômage. Toutes les zones franches existant au sein même de
líEurope favorisent ce nomadisme fiscal qui trouve, de
surcroît, des débouchés financiers «
optimisés » à líabri des paradis fiscaux
qui abritent des milliards de dollars qui échappent à
toute fiscalité et aux investigations des juges et des
policiers dans leur lutte contre la criminalité
financière. |
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